24. Januar 2010
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17.12.2009 - VG 2 A 109.08 - liegt nunmehr in vollständiger Form vor. Das Verwaltungsgericht Berlin hat das Bundesministerium der Justiz verurteilt, (sinngemäß) Einsicht in die Akten mit dem Gegenstand der tatsächlichen Feststellungen gemäß dem Urteil des BVerfG vom 29. Januar 2003 zu gewähren.
Das Urteil ist über den nebenstehenden link Anlage als PDF-Datei zugänglich. Anlage
Die Entscheidung ist noch nicht rechtskräftig. Das Verwaltungsgericht Berlin hat die Berufung wegen der aus seiner Sicht in drei Punkten grundsätzlichen Bedeutung zugelassen:
Ist Regierungstätigkeit vom Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 IFG ausgeschlossen?
Ist die Entscheidung eines Ministers / einer Ministerin über das "Ob" der Einleitung eines Gesetzesvorhabens Regierungstätigkeit?
Ist hiervon auch die Tätigkeit eines Bundesministeriums zur Vorbereitung einer Entscheidung über das Einleiten einer Gesetzesinitiative erfasst und wo liegen die Grenzen?
Die Frist zur Einlegung der Berufung beträgt einen Monat ab dem Zugang des vollständig begründeten Urteils.
Wie aus dem Text der Entscheidung ersichtlich, haben die Parteien den Rechtsstreit teilweise für erledigt erklärt, nachdem das Bundesministerium der Justiz sich in dem Verfahren bereit erklärt hatte, dem Kläger Akteneinsicht in diejenigen Teile der Akten (3473/7 -5 mit 14 Bänden) zu gewähren, aus denen das Ministerium dem Kläger bereits Auskunft erteilt hatte.
Das Bundesministerium der Justiz hat dem Kläger diese Akteneinsicht am 21.01.2010 ermöglicht.
Als Ergebnis dieser teilweisen Akteneinsicht ist das Urteil des Verwaltungsgerichtes Berlin auf einer nicht vollständigen Tatsachengrundlage ergangen, bzw. hat das Gericht seine Entscheidung auf Grund nicht vollständiger Tatsachen treffen müssen.
Der Klage zugrunde liegt ein Antrag auf Einsicht in die Akten des BMJ mit dem Gegenstand der tatsächlichen Feststellungen gemäß Urteil des BVerfG vom 29. Januar 2003. Das BMJ hatte während des Verfahrens zuletzt behauptet, Angaben dazu enthalte nur die Unterakte 3473/7 -5, die 2003 / 2004 aus der Gesamtakte abgetrennt worden sei. Das Gericht hat den Antrag des Klägers auf Grund dieser Angabe als Antrag auf Einsicht in die Akte 3473/7 -5 behandelt.
Tatsächlich hat das Bundesministerium der Justiz anscheinend während des laufenden Klageverfahrens eine neue Unterakte -5 mit 14 Bänden angelegt, in die das Ministerium aus der Gesamtakte Kopien abgelegt hat, die nach Meinung des Ministeriums von dem Recht auf Akteneinsicht des Klägers erfasst sind. Der Band 1 zu 3473/7 -5 ist offensichtlich nicht 2003 / 2004, sondern erst kürzlich angelegt worden, und trägt, anders als sonst üblich, keine Datumsangabe auf dem Deckblatt. Womöglich gab es ein Unteraktenenzeichen -5 betreffend die "Anhörung der SPD-Fraktion" im Jahr 2004, das jetzt zur Anlage dieses Vorganges verwendet worden ist. Festgestellt werden kann das nur durch die Beweiserhebung eines Gerichtes. Der Verfasser hat zunächst nur die beiden Aktendeckel nebeneinander fotografisch festgehalten.
Damit besteht ein weiterer Grund, der eine Zulassung der Berufung rechtfertigen würde: Kann die verklagte Behörde das nach Feststellung des Gerichtes uneingeschränkt bestehende Recht auf Akteneinsicht durch Anlage einer gesonderten Akte einschränken, in der die Behörde die - nach ihrer Auffasung - durch den Antrag auf Akteneinsicht erfassten Unterlagen zusammenstellt?
Das BMJ hätte damit, nachdem es mit den im Klageverfahren vorgebrachten Gründen zur Beschränkung der Akteneinsicht rechtlich nicht durchgedrungen konnte, eine besondere Akte für die Akteneinsicht angelegt, und seinen Gründen zur Beschränkung der Akteneinsicht damit faktisch durch Auswahl der in dieser Akte zur Einsicht bereit gestellten Unterlagen Geltung verschafft.
Das BMJ hatte dem Kläger mit Schreiben vom 21.07.2006 außergerichtlich mitgeteilt:
"Wie ich Ihnen mit meinem Schreiben vom 16. Juni 2006 bereits mitteilte, wird der Fortgang der noch laufenden Untersuchungen in insgesamt 25 Aktenbänden festgehalten. Für einen Termin zur Akteneinsicht wären im Vorfeld die Unterlagen, in die Einsicht genommen werden soll, von den übrigen Unterlagen zu trennen und für Sie zusammen zu stellen."
Mit einem Schreiben vom 03.07.2006 hat das BMJ mitgeteilt:
Um Ihre Fragen umfassend beantworten zu können, waren in einem ersten Schritt 25 Aktenbände mit Blick darauf zu sichten, ob Informationen mit Bezug zum Antragsgegenstand vorhanden sind (Recherchen)."
In seiner anschliessenden Klageerwiderung vom 06.11.2006 erklärte das BMJ:
"Die Beklagte kann sich hier darauf berufen, dass der vom Kläger insoweit begehrte Informationszugang einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand auslösen würde. Der unverhältnismäßige Verwaltungsaufwand besteht darin, dass zahlreiche Aktenordner in denen zur Beantwortung der Fragen enthaltene Dokumente enthalten sind, von Hand geprüft werden müssten, ob sie dem Kläger ohne weiteres zur Einsicht zur Verfügung gestellt werden können oder ob dem Ausnahmevorschriften entgegen stehen. Das Bundesministerium der Justiz müsste bei den umfangreichen Akten stets für jede einzelne Seite entscheiden, welche einzelnen Wörter und Sätze es unkenntlich machen müsste. Es müsste versucht werden zu trennen, was in vielen Vorgängen miteinander verwoben ist. Angaben zu den Motiven von Eltern, keine Sorgererklärungen abzugeben, einerseits und die Bewertung und Gewichtung dieser Angaben zur Vorberetung der politischen Entscheidung andererseits."
In einer internen e-mail des BMJ vom 28.05.2008, die als PDF-Datei mit dem Artikel Familie, Ideologie und Recht zugänglich ist, hieß es dann:
"(..) vielen Dank - damit haben wir Klarheit für künftige Anfragen bei uns. Wir werden versuchen insbesondere auch das laufende Verfahren nach dem IFG in diesem Sinne zu behandeln. Wenn sich daraus ein nicht unerhebliches Klagerisiko ergeben sollte oder wir zu dem Ergebnis kommen, dass wir nach IFG weitere Unterlagen herausgeben müssen werden wir die Antwort an den IFG-Antragsteller in Abstimmung mit Z A 4 vor Abgang Frau Minister vorlegen."
Mit Schriftsatz vom 30.01.2009 trug das BMJ vor:
"Der Kläger versucht erneut zu suggerieren, dass neben der Überprüfung des Reformbedarfs des § 1626a BGB durch das Bundesministerium der Justiz im Rahmen der Gesetzgebungstätigkeit ein separater 'Verwaltungsvorgang' hinsichtlich einer Umsetzung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts bestehe. Tatsächlich beziehen sich sämtliche Aktensichtsanträge des Klägers und die Bescheide der Beklagten auf diesselbe Akte (3473/7 - Weiterentwicklung des Kindschaftsrechts - und verschiedene Ableitungen dazu). Es gibt dementsprechend auch keinen separaten Verwaltungsvorgang, dessen Herausgabe der Kläger verlangen könnte."
In dem ersten Termin zur mündlichen Verhandlung am 25.06.2009 hat das Verwaltungsgericht Berlin die Vertreter des BMJ auf die mögliche Stattgabe der Klage hingewiesen. Dazu erklärte die Vertreterin des BMJ:
"In unseren Akten haben wir eine Mischung aus der Erhebung der Daten und unseren vorläufigen Überlegungen. (...) Unsere Akten werden nicht unter dem Blickwinkel des IFG sortiert. Wir haben tausende von Seiten zu diesem Thema mit politischen Stellungnahmen, Rohdaten, Überlegungen vom Fachreferat etc. Wenn in unseren Verwaltungsvorgängen von 25 Aktenordnern gesprochen wird, dann muss man natürlich sehen, dass dort Informationen sind, die einerseits vertraulich sind, andererseits geschwärzt werden müssen oder wo entschieden werden muss, ob es zugänglich gemacht wird."
Die Vertreter des BMJ haben auf Grund des gerichtlichen Hinweises eine Frist für einen weiteren Schriftsatz beantragt, um insbesondere noch einmal die Vorgänge im Einzelnen bezeichnen zu können und auch zu den Ausschlussgründen gegebenenfalls weiter Stellung zu nehmen.
Das Gericht hat den Schriftsatznachlass gewährt, dem BMJ aber auch aufgegeben, bis zum 10.08.2009 die Vorgänge, in denen sich Informationen über die tatsächliche Entwicklung der Sorgetragung nicht verheirateter Eltern gemäß den Ausführungen des Urteils des BVerfG vom 29. Januar 2003 - 1 BvL 20/99 und 2 BvR 933/01 befinden, genau mit Angabe von Aktenzeichen zu bezeichnen.
Mit seinem nachgelassenen weiteren Schriftsatz vom 10.08.2009 hat das BMJ die Vorgänge nicht genau bezeichnet, sondern vorgetragen:
"Wie bereits schriftsätzlich und in der Verhandlung nochmals klar gestellt, existiert ein solcher Verwaltungsvorgang, der sich isoliert mit diesem Prüfvorgang beschäftigt, nicht. Demzufolge werden auch keine Akten, die sich allein nur mit diesem Vorgang befassen, geführt. Vorhanden sind Akten, in denen sich einzelne Bestandteile befinden, die dieser Fragestellung zugeordnet werden können. (...) Die Regelung der elterlichen Sorge nach § 1626a BGB wurde stets auch kritisch begleitet, was zahlreiche Bürgeranfragen und sonstige Stellungnahmen in den Akten belegen. (...) Die Beklagte hat bereits darauf hingewiesen, dass ein getrennter Verwaltungsvorgang, in den der Kläger Einsicht nehmen will, nicht existiert, sondern lediglich die Gesamtakten zum Gesetzgebungsverfahren."
'Gesamtakten zum Gesetzgebungsverfahren' meint hier die Akten 3473/7 zu der Weiterentwicklung des Kindschaftsrechts nach der Reform des Jahres 1998.
In diesem Schriftsatz vom 10.08.2009 erwähnt das BMJ nach dem ersten Termin zur mündlichen Verhandlung (beiläufig) zum ersten Mal eine (Unter-) Akte 3473/7-5.
Mit Schriftsatz vom 28.08.2009 wies der Kläger darauf hin, die Verantwortung für eine Vermischung der Vorgänge liege in der Sphäre der Beklagten, so dass im Zweifel der Antrag auf Akteneinsicht in die Gesamtakten 3473/7 gerichtet sei (zumal auch keine Gründe dargelegt worden waren, die einer Einsicht in die Akten zur Weiterentwicklung des Kindschaftsrechts entgegen stehen würden).
In dem zweiten Termin zur mündlichen Verhandlung am 17.12.2009 hielt das Gericht an seiner Rechtsauffassung fest. Daraufhin behauptete der Vertreter des BMJ erstmals, Vorgänge zu dem Gegenstand der Entscheidung des BVerfG befänden sich allein in der Unterakte 3473/7-5 und erklärte dazu:
"Das Aktenzeichen I A 2 - 3473/7 -5 läuft bei uns unter dem Stichwort 'Anhörung der SPD-Fraktion'. Diese Fraktion war die Erste, die sich nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts um das Thema gekümmert hat. Das Aktenzeichen ohne den Zusatz '-5' betrifft die gesamte Weiterentwicklung des Kindschaftsrechts, d. h. alles was nach der Kindschaftsrechtsreform geschehen ist. (...) Meines Wissens sind alle Vorgänge zum Thema 'Untersuchungsauftrag des Bundesverfassungsgerichts' unter dem Aktenzeichen I A 2 - 3473/7 -5 abgelegt."